Danantara dan Reformasi BUMN: Analisis Mendalam Dasar Hukum, Struktur Kelembagaan, dan Dampaknya

Sepanjang tahun 2025 hingga 2026, kerangka hukum Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Indonesia mengalami perubahan paling mendasar sejak Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara diundangkan. Perubahan ini menghadirkan satu lembaga baru yang belum pernah ada sebelumnya dalam arsitektur pengelolaan kekayaan negara, yaitu Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara, yang dikenal luas dengan nama Danantara. Dalam waktu kurang dari dua tahun, kerangka hukum ini disusun, direvisi, dan disempurnakan melalui dua kali perubahan undang-undang serta empat peraturan pemerintah, mencerminkan proses legislasi yang berjalan sangat cepat untuk ukuran reformasi kelembagaan sebesar ini.

1. Ringkasan Eksekutif

Inti dari reformasi ini adalah pemisahan tiga fungsi yang sebelumnya menyatu di tangan Kementerian BUMN, yaitu fungsi regulator, fungsi pemilik/pengelola investasi, dan fungsi operasional perusahaan. Fungsi regulator kini dijalankan oleh Badan Pengaturan BUMN (BP BUMN), sebuah lembaga pemerintah baru yang dipimpin oleh Kepala BP BUMN. Fungsi pemilik dan pengelola investasi dijalankan oleh Danantara, yang menguasai 99 persen saham Seri B pada seluruh BUMN Persero melalui dua perusahaan induk, yaitu Holding Investasi dan Holding Operasional. Adapun 1 persen saham Seri A Dwiwarna, yang membawa hak veto atas keputusan strategis tertentu, tetap dipegang oleh negara melalui BP BUMN.

Skala kelolaan Danantara sangat besar. Berdasarkan evaluasi publik yang beredar satu tahun sejak pembentukannya, Danantara disebut mengelola aset dengan nilai setara ratusan miliar dolar Amerika Serikat yang berasal dari konsolidasi lebih dari seribu BUMN dan anak/cucu usahanya, dengan arah rasionalisasi menuju sekitar tiga ratus entitas inti. Skala ini menempatkan Danantara sebagai salah satu entitas pengelola investasi negara terbesar di dunia, sekaligus membawa risiko tata kelola yang sepadan besarnya, sebagaimana akan diuraikan pada bagian dampak di bawah.

2. Dari UU 19/2003 hingga Reformasi 2025–2026

Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara sejak awal menempatkan Menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang BUMN sebagai wakil pemerintah pusat yang merangkap tiga peran sekaligus: regulator kebijakan, wakil pemegang saham, dan pembina teknis BUMN. Struktur tunggal ini bertahan selama hampir dua dekade, meskipun mengalami penyesuaian materi melalui Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, yang kemudian dicabut dan digantikan oleh Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022, dan akhirnya ditetapkan secara permanen menjadi Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023. Perubahan-perubahan awal ini memperluas fleksibilitas korporasi BUMN, termasuk kemudahan restrukturisasi, penggabungan, peleburan, dan pembentukan holding, namun belum mengubah struktur kelembagaan dasar Kementerian BUMN sebagai regulator sekaligus pemilik.

Perubahan besar pertama datang melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003, yang disahkan pada awal tahun 2025. Undang-undang ini menyisipkan bab baru, yaitu Bab IA tentang Asas dan Tujuan serta Bab IC tentang Badan Pengelola Investasi, ke dalam batang tubuh UU 19/2003. Melalui perubahan ini, Danantara lahir sebagai badan hukum Indonesia yang sepenuhnya dimiliki Pemerintah Indonesia, bertanggung jawab langsung kepada Presiden, dan diberi kewenangan mengelola dividen serta memberdayakan aset BUMN melalui dua perusahaan induk yang dibentuknya sendiri, yaitu Holding Investasi dan Holding Operasional. Pada tahap ini, fungsi regulator tetap melekat pada Menteri, sehingga struktur yang terbentuk masih berupa dua entitas: Menteri sebagai regulator dan Danantara sebagai pengelola investasi/operasional.

Perubahan kedua yang lebih struktural terjadi hanya beberapa bulan kemudian melalui Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2025 tentang Perubahan Keempat atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003. Consideran undang-undang ini secara eksplisit menyebutkan kebutuhan akan “transformasi kelembagaan yang efektif dan efisien serta paradigma usaha atau bisnis, namun tetap dapat dipertanggungjawabkan” sebagai latar belakang perubahan. Melalui UU 16/2025, fungsi regulator yang sebelumnya melekat pada Menteri dialihkan kepada Badan Pengaturan BUMN (BP BUMN), sebuah lembaga pemerintah tersendiri yang berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden, dipimpin oleh Kepala BP BUMN. Perubahan ini menyelesaikan proses pemisahan fungsi regulator dari fungsi pemilik/pengelola yang menjadi tujuan utama reformasi, sekaligus menaikkan modal minimum Danantara menjadi paling sedikit Rp1.000.000.000.000.000,00 (seribu triliun rupiah).

Kronologi ini penting dipahami karena banyak pemberitaan awal tahun 2025 masih merujuk pada struktur “Menteri sebagai regulator” dari UU 1/2025, padahal struktur tersebut sudah digantikan oleh BP BUMN sejak berlakunya UU 16/2025 pada akhir tahun yang sama.

3. Peta Delapan Peraturan yang Dianalisis

Tabel berikut merangkum kedudukan dan fungsi masing-masing peraturan yang menjadi dasar analisis ini, disusun berdasarkan hierarki dan kronologi pengundangannya.

Peraturan	Judul	Fungsi dalam Kerangka Reformasi
UU 19/2003	Badan Usaha Milik Negara	Undang-undang induk BUMN; diubah empat kali, terakhir oleh UU 16/2025.
UU 11/2020 & UU 6/2023	Cipta Kerja (dan penetapan Perppu 2/2022 menjadi UU)	Amandemen pertama dan kedua UU 19/2003; membuka ruang restrukturisasi, holding, dan fleksibilitas korporasi BUMN sebelum Danantara dibentuk.
UU 1/2025	Perubahan Ketiga UU 19/2003	Membentuk BPI Danantara, Holding Investasi, dan Holding Operasional; menetapkan asas demokrasi ekonomi dan tata kelola perusahaan yang baik.
UU 16/2025	Perubahan Keempat UU 19/2003	Memisahkan fungsi regulator BUMN dari Kementerian/Menteri ke BP BUMN; menaikkan modal minimum Badan menjadi Rp1.000 triliun; memperkuat akuntabilitas Danantara.
PP 10/2025	Organisasi dan Tata Kelola BPI Danantara	Mengatur organ Danantara: Dewan Pengawas dan Badan Pelaksana, termasuk syarat, tugas, dan pemberhentian.
PP 19/2026	Perubahan atas PP 10/2025	Menyesuaikan PP 10/2025 dengan UU 16/2025 (posisi BP BUMN); menambah aturan RKAT Badan dan tata kelola Holding Investasi/Operasional.
PP 34/2025	Tata Cara Pengelolaan Aset BPI Danantara	Mengatur jenis, sumber, dan penggunaan aset Danantara; investasi; pinjaman/penjaminan; penghapusbukuan dan cut loss; penggunaan laba.
PP 38/2026	Pengelolaan Badan Usaha Milik Negara	Peraturan pelaksana umum pasca-UU 16/2025 yang mengatur kewenangan BP BUMN sebagai regulator dan tugas Danantara sebagai pemegang saham/pengelola BUMN.

4. BP BUMN sebagai Regulator

Berdasarkan UU 16/2025 dan PP 38/2026, Kepala BP BUMN berkedudukan ganda. Pertama, sebagai wakil Pemerintah Pusat yang menerima kuasa Presiden dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, Kepala BP BUMN memegang 1 persen saham Seri A Dwiwarna pada setiap Persero dan bertindak sebagai pemilik modal pada setiap Perum. Kedua, sebagai regulator, Kepala BP BUMN bertugas menetapkan kebijakan, mengatur, membina, mengoordinasikan, dan mengawasi penyelenggaraan kebijakan pengelolaan BUMN secara keseluruhan. Kewenangan konkret yang melekat pada fungsi regulator ini antara lain menetapkan arah kebijakan umum dan kebijakan tata kelola BUMN, menetapkan peta jalan BUMN yang dikonsultasikan kepada alat kelengkapan DPR RI yang membidangi BUMN, memberikan penugasan khusus kepada BUMN, menetapkan kriteria hapus buku dan hapus tagih atas aset BUMN, membentuk BUMN baru, menyetujui restrukturisasi (penggabungan, peleburan, pengambilalihan, dan pemisahan), mengesahkan rencana kerja dan anggaran Holding Investasi serta Holding Operasional, melakukan pemeriksaan terhadap BUMN, dan mengusulkan rencana privatisasi kepada komite privatisasi.

Pemisahan ini secara sengaja meniadakan rangkap peran yang selama ini menjadi sumber kritik terhadap tata kelola BUMN, yaitu Kementerian BUMN yang sekaligus merumuskan kebijakan, mengangkat direksi/komisaris, dan mengawasi kinerja BUMN yang sama. Dengan BP BUMN sebagai regulator murni yang tidak lagi memegang kendali operasional harian, secara desain kelembagaan terdapat pemisahan checks and balances antara pembuat kebijakan dan pelaksana investasi.

5. Danantara sebagai Pengelola Investasi dan Operasional

Danantara, atau nama resminya Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara, adalah badan hukum Indonesia yang sepenuhnya dimiliki oleh Pemerintah Indonesia dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden, bukan kepada BP BUMN maupun Kementerian Keuangan. Negara Republik Indonesia memiliki 99 persen saham Seri B pada setiap BUMN melalui Danantara. Dalam menjalankan tugasnya, Danantara berwenang mengelola dividen Holding Investasi, Holding Operasional, dan BUMN; menyetujui penambahan atau pengurangan penyertaan modal pada BUMN yang bersumber dari pengelolaan dividen tersebut; membentuk Holding Investasi dan Holding Operasional bersama BP BUMN; menyetujui usulan hapus buku dan hapus tagih atas aset BUMN; memberikan pinjaman, menerima pinjaman, dan mengagunkan aset dengan persetujuan Presiden; bertindak sebagai penjamin Holding Investasi dengan persetujuan Dewan Pengawas; serta menetapkan pedoman dan kebijakan strategis dalam sembilan bidang, mulai dari akuntansi dan keuangan hingga program lingkungan, sosial, dan tata kelola (environmental, social, and governance atau ESG).

Modal Danantara ditetapkan paling sedikit Rp1.000.000.000.000.000,00 (seribu triliun rupiah), bersumber dari penyertaan modal negara berupa dana tunai, barang milik negara, atau saham milik negara, dan dapat ditambah sewaktu-waktu. Skala modal ini menjadikan Danantara sebagai salah satu entitas pengelola investasi negara terbesar yang pernah dibentuk oleh pemerintah Indonesia.

6. Struktur Kepemilikan: Saham Dwiwarna dan Saham Seri B

Struktur kepemilikan BUMN pasca reformasi ini bersifat dua lapis. Negara memiliki 1 persen saham Seri A Dwiwarna pada setiap Persero, dipegang melalui BP BUMN, yang memberikan hak istimewa berupa hak veto atas keputusan-keputusan tertentu yang bersifat strategis, seperti perubahan anggaran dasar, penggabungan, pembubaran, dan pengangkatan direksi/komisaris utama, tanpa harus terlibat dalam pengelolaan bisnis sehari-hari. Sisanya, 99 persen saham Seri B, dimiliki negara melalui Danantara, yang kemudian menyalurkan kepemilikan ini melalui Holding Investasi dan/atau Holding Operasional. Struktur berlapis ini memungkinkan negara tetap memegang kendali politik-strategis atas BUMN melalui BP BUMN, sembari menyerahkan pengelolaan bisnis dan investasi sehari-hari kepada Danantara yang beroperasi dengan paradigma korporasi yang lebih profesional.

7. Struktur Organisasi dan Tata Kelola Danantara

Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2025 sebagaimana diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2026 mengatur organ internal Danantara, yang terdiri atas dua organ: Dewan Pengawas dan Badan Pelaksana. Perbandingan kedua organ ini dirangkum pada tabel berikut.

Aspek	Dewan Pengawas	Badan Pelaksana
Fungsi	Mengawasi penyelenggaraan Danantara oleh Badan Pelaksana	Menjalankan pengurusan operasional Danantara sehari-hari
Susunan	Ketua dan wakil ketua merangkap anggota, perwakilan kementerian ekonomi/keuangan/BUMN/investasi (kini termasuk BP BUMN), serta pejabat negara/pihak lain	Kepala merangkap anggota plus paling sedikit 3 anggota (sekretariat-audit-SDM; manajemen risiko; pengembangan bisnis-operasional; investasi-keuangan)
Pengangkatan	Diangkat dan diberhentikan Presiden, masa jabatan 5 tahun, dapat diperpanjang 1 kali	Diangkat dan diberhentikan Presiden dari unsur profesional, masa jabatan 5 tahun, dapat diperpanjang 1 kali
Wewenang kunci	Menyetujui RKAT, mengevaluasi kinerja, menetapkan remunerasi, menyetujui laporan keuangan, memberhentikan sementara anggota Badan Pelaksana, menyetujui penjaminan dan pinjaman Badan	Merumuskan kebijakan Badan, mengelola operasional, menyusun RKAT, menyusun struktur organisasi dan kepegawaian, mewakili Badan di dalam/luar pengadilan

Terdapat sejumlah ketentuan tata kelola yang patut digarisbawahi. Pertama, seluruh anggota Dewan Pengawas dan Badan Pelaksana diangkat dan diberhentikan langsung oleh Presiden, tanpa melalui mekanisme fit and proper test oleh DPR sebagaimana lazimnya lembaga negara independen, yang menjadikan akuntabilitas kelembagaan Danantara sepenuhnya bertumpu pada hubungan langsung dengan Presiden. Kedua, anggota Badan Pelaksana disyaratkan berasal dari unsur profesional dengan pengalaman di bidang investasi, ekonomi, keuangan, perbankan, hukum, dan/atau manajemen perusahaan, berusia paling tinggi 70 tahun pada saat pengangkatan pertama, tidak pernah dipidana penjara, tidak pernah menyebabkan perusahaan pailit, dan tidak tercela di bidang investasi. Ketiga, terdapat larangan tegas hubungan keluarga sampai derajat kedua atau semenda antara sesama anggota Badan Pelaksana, anggota Dewan Pengawas, pegawai Danantara, serta direksi dan komisaris Holding Investasi maupun Holding Operasional, sebagai mekanisme pencegahan konflik kepentingan berbasis kekerabatan.

Keempat, mekanisme pemberhentian bersifat berlapis: anggota dapat diberhentikan tetap oleh Presiden atas berbagai alasan, termasuk pelanggaran etika, ditetapkan sebagai tersangka dalam tindakan yang merugikan Badan, BUMN, atau keuangan negara, maupun karena tidak menjalankan tugas lebih dari enam bulan; selain itu terdapat mekanisme pemberhentian sementara oleh Dewan Pengawas dengan persetujuan Presiden apabila anggota Badan Pelaksana terindikasi melanggar etika dan sedang dalam proses pemeriksaan, dengan hak untuk diaktifkan kembali apabila dinyatakan tidak terbukti bersalah.

Kelima, PP 19/2026 menambahkan pengaturan baru mengenai Holding Investasi dan Holding Operasional sebagai badan hukum berbentuk perseroan terbatas yang seluruh sahamnya dimiliki Danantara. Ketentuan baru ini membuka kemungkinan Danantara mendirikan lebih dari satu Holding Investasi dengan tujuan yang berbeda-beda, yaitu Holding Investasi yang berorientasi pada imbal hasil finansial komersial murni, Holding Investasi yang berfokus pada pembangunan nasional dan pelayanan publik dengan dampak sosial dan ekonomi, atau tujuan lain dengan persetujuan Presiden. Pemisahan tujuan investasi ini penting karena secara eksplisit membedakan mandat investasi yang mengejar keuntungan finansial murni dari mandat investasi yang mengemban misi pembangunan, sehingga kinerja keduanya semestinya dievaluasi dengan tolok ukur yang berbeda.

8. Jenis dan Sumber Aset Danantara

Aset Danantara didefinisikan secara luas sebagai segala bentuk barang atau kekayaan yang dapat dinilai dengan uang dan memiliki nilai tukar dan/atau nilai ekonomi. Sumber asetnya berasal dari penyertaan modal negara, hasil pengembangan aset itu sendiri, pemindahtanganan aset negara atau aset BUMN, hibah, dan sumber lain yang sah. Jenis asetnya mencakup saham, surat berharga, kas atau setara kas, piutang, tanah dan/atau bangunan, serta barang atau kekayaan lain. Aset ini dapat digunakan untuk cadangan, pengeluaran operasional, investasi, setoran ke negara, atau penggunaan lain, dan Danantara berwenang bekerja sama dengan pihak ketiga melalui tender, pemilihan terbatas, atau penunjukan langsung, dalam bentuk kuasa kelola, sewa-menyewa, pemanfaatan aset, pengelolaan dana/investasi, atau bentuk kerja sama lain.

9. Investasi dan Batasannya

Bentuk investasi yang dapat dilakukan Danantara meliputi penyertaan modal (termasuk kepemilikan 99 persen saham Seri B pada Holding Investasi dan Holding Operasional), surat berharga yang diterbitkan negara, Bank Indonesia, atau BUMN berperingkat setara investment grade, kas atau setara kas dalam bentuk uang tunai, giro, dan deposito, piutang berupa pinjaman kepada kedua Holding, serta tanah dan/atau bangunan yang diperoleh secara sah. Danantara wajib menyusun rencana investasi tahunan sebagai bagian dari rencana kerja dan anggaran tahunannya, menetapkan batas alokasi investasi untuk masing-masing bentuk investasi, serta melakukan evaluasi berkala atas pelaksanaan investasi, kinerja aset investasi, dan kebutuhan operasional ke depan.

10. Pinjaman dan Penjaminan

Danantara dapat memperoleh penerimaan pinjaman, baik dari dalam maupun luar negeri, untuk memenuhi kebutuhan operasional atau mendukung kebutuhan pendanaan Holding Operasional maupun Holding Investasi, dengan persetujuan Presiden. Sebaliknya, Danantara juga dapat memberikan pinjaman kepada kedua Holding, dengan agunan berupa aset milik Holding yang bersangkutan, serta dapat bertindak sebagai penjamin bagi Holding Investasi. Seluruh mekanisme pinjaman dan penjaminan ini memerlukan persetujuan berjenjang, mulai dari penilaian oleh Badan Pelaksana, persetujuan Dewan Pengawas, hingga persetujuan akhir Presiden untuk transaksi yang signifikan.

11. Penghapusbukuan, Penghapustagihan, Cut Loss, dan Perlindungan Hukum Pengelola

Salah satu ketentuan paling signifikan dari sisi tata kelola adalah kewenangan Danantara melakukan evaluasi kinerja aset investasi dan, sebagai tindak lanjutnya, memutuskan untuk melakukan cut loss (pembatasan kerugian dengan melepas aset di bawah nilai buku tercatat) maupun total loss. PP 34/2025 secara eksplisit memberikan perlindungan hukum kepada Danantara atas kerugian yang timbul dari keputusan cut loss dan total loss tersebut, sepanjang Danantara dapat membuktikan lima syarat kumulatif: kerugian tersebut bukan disebabkan kesalahan atau kelalaian; keputusan telah diambil dengan iktikad baik dan kehati-hatian berdasarkan kajian yang memadai; tidak terdapat benturan kepentingan, baik langsung maupun tidak langsung; pengambil keputusan tidak memperoleh keuntungan pribadi secara tidak sah; dan keputusan tersebut ditujukan untuk mencegah kerugian yang lebih besar.

Ketentuan ini pada dasarnya mengadopsi prinsip business judgment rule yang lazim dikenal dalam hukum korporasi, yang melindungi pengambil keputusan bisnis yang beriktikad baik dari tanggung jawab hukum pribadi atas kerugian bisnis yang wajar. Signifikansinya besar: tanpa perlindungan semacam ini, pengelola investasi negara akan cenderung bersikap terlalu konservatif dan enggan mengambil keputusan divestasi yang secara bisnis rasional, semata karena takut dituduh merugikan keuangan negara di kemudian hari. Namun demikian, perlindungan ini juga berarti bahwa akuntabilitas atas kerugian investasi sangat bergantung pada kualitas pembuktian lima syarat tersebut, yang pada praktiknya rawan disengketakan, terutama apabila keputusan investasi besar kemudian gagal dan menjadi sorotan publik.

12. Penggunaan Laba

Laba yang diperoleh Danantara digunakan untuk tiga peruntukan: cadangan wajib, laba ditahan, dan setoran ke Negara Republik Indonesia. Cadangan wajib disisihkan dari laba tahun buku dengan besaran yang diajukan Badan Pelaksana dan disetujui Dewan Pengawas, dibentuk sampai mencapai paling banyak 20 persen dari modal Danantara. Setelah penyisihan cadangan wajib, Presiden dapat menetapkan pembagian laba untuk disetorkan ke negara melalui Keputusan Presiden. Mekanisme ini berbeda signifikan dari skema dividen BUMN konvensional yang mengalir langsung ke kas negara sebagai penerimaan negara bukan pajak setiap tahun anggaran; pada struktur Danantara, aliran dana ke kas negara bergantung pada keputusan diskresioner Presiden setelah mempertimbangkan kebutuhan cadangan dan reinvestasi, sebagaimana akan dibahas lebih lanjut pada bagian dampak fiskal di bawah.

13. Pengelolaan BUMN Pasca Reformasi (PP 38/2026)

Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2026 tentang Pengelolaan Badan Usaha Milik Negara merupakan peraturan pelaksana umum yang menggantikan dan memperbarui pengaturan teknis pengelolaan BUMN agar selaras dengan struktur baru pasca UU 16/2025. Peraturan ini secara tegas menegaskan bahwa kekuasaan pengelolaan BUMN, termasuk kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan pada BUMN, tetap berada di tangan Presiden selaku Kepala Pemerintahan, yang kemudian dikuasakan kepada BP BUMN dan/atau Danantara selaku pemegang saham, sebagai wakil Pemerintah Pusat. Khusus untuk BUMN yang ditetapkan sebagai alat fiskal negara, kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan, sebuah pengecualian penting yang mempertahankan kendali langsung Kementerian Keuangan atas BUMN dengan fungsi fiskal strategis, seperti lembaga pembiayaan pembangunan tertentu, di luar kendali Danantara.

Ruang lingkup PP 38/2026 mencakup enam area: kewenangan atas pengelolaan BUMN, tugas dalam pengelolaan BUMN, kewenangan dalam pengelolaan BUMN, penyelenggaraan BUMN, pembentukan/perubahan bentuk badan hukum/pembubaran BUMN, serta pemberian hak monopoli kepada BUMN atau anak usahanya. Peraturan ini juga menegaskan tujuan pengelolaan BUMN yang harus dicapai Kepala BP BUMN selaku regulator, yaitu agar BUMN mampu mewujudkan perannya sebagai agen pembangunan yang efektif melalui perumusan dan penyelarasan kebijakan, mampu menciptakan nilai ekonomi yang berkelanjutan sehingga BUMN dapat meningkatkan kontribusinya terhadap perekonomian nasional, dan menjadi perusahaan yang berintegritas.

14. Dampak Ekonomi dan Bisnis

Dari sisi skala, reformasi ini menghadirkan salah satu entitas pengelola investasi negara terbesar di dunia. Berdasarkan evaluasi publik yang beredar menjelang satu tahun usia Danantara, entitas ini disebut mengelola aset dengan nilai setara ratusan miliar dolar Amerika Serikat, hasil konsolidasi lebih dari seribu BUMN beserta anak dan cucu usahanya, dengan arah rasionalisasi menuju sekitar tiga ratus entitas inti untuk mengurangi tumpang tindih bisnis dan meningkatkan efisiensi kelompok usaha negara. Danantara juga dilaporkan menetapkan target laba kolektif BUMN yang meningkat signifikan dibanding tahun-tahun sebelumnya, disertai target imbal hasil aset (return on asset) yang lebih tinggi, serta mengarahkan investasi besar ke proyek-proyek hilirisasi di sektor energi, mineral, pertanian, dan kelautan.

Bagi dunia usaha di luar BUMN, konsolidasi dan rasionalisasi jumlah entitas BUMN berpotensi mengubah lanskap kemitraan bisnis, karena mitra, pemasok, dan kreditor BUMN perlu memantau proses restrukturisasi, penggabungan, atau peleburan yang dapat mengubah pihak dalam kontrak yang sedang berjalan. Ketentuan mengenai penggabungan, peleburan, pengambilalihan, dan pemisahan dalam kerangka reformasi ini menegaskan bahwa peralihan aktiva dan pasiva terjadi karena hukum, sehingga kontrak yang mengikat BUMN yang bergabung atau melebur pada dasarnya beralih kepada BUMN penerus tanpa memerlukan novasi terpisah, meskipun dalam praktik tetap disarankan melakukan pengecekan status hukum mitra kontraktual pasca restrukturisasi.

Skema investasi berlapis melalui Holding Investasi dengan orientasi komersial murni versus Holding Investasi dengan fokus pembangunan nasional juga membuka peluang baru bagi sektor swasta untuk bermitra dengan Danantara dalam skema investasi bersama (co-investment), khususnya pada proyek-proyek hilirisasi dan infrastruktur berskala besar yang selama ini sulit didanai sepenuhnya oleh anggaran negara maupun BUMN secara individual.

15. Dampak terhadap Tata Kelola dan Akuntabilitas

Pemisahan fungsi regulator dan pengelola merupakan langkah maju dari sisi desain kelembagaan, namun implementasinya menyisakan sejumlah persoalan yang menjadi sorotan publik. Salah satu kritik yang mengemuka adalah potensi konflik kepentingan pada susunan Dewan Pengawas Danantara, yang beranggotakan perwakilan aktif dari kementerian bidang perekonomian, keuangan, BUMN, dan investasi. Rangkap fungsi semacam ini berpotensi mengaburkan garis pemisah antara regulator dan pengawas yang justru menjadi tujuan utama reformasi, karena pejabat yang sama dapat memiliki peran ganda dalam merumuskan kebijakan sekaligus mengawasi pelaksanaannya melalui posisi di Dewan Pengawas.

Kritik lain yang cukup ramai diperbincangkan menyangkut draf awal pengaturan Danantara yang sempat memuat ketentuan imunitas hukum yang sangat luas bagi pengurusnya, yang memicu kekhawatiran konstitusional karena berpotensi menghalangi akuntabilitas hukum atas penyalahgunaan wewenang. Ketentuan tersebut kemudian direvisi melalui UU 16/2025 untuk memulihkan kerangka akuntabilitas dan memastikan kesesuaian dengan norma antikorupsi, sehingga perlindungan hukum yang tersisa, sebagaimana diuraikan pada bagian sebelumnya, dibatasi secara ketat pada lima syarat kumulatif business judgment rule, bukan imunitas mutlak.

Sengketa antara Danantara dan Kementerian Keuangan mengenai rencana penarikan dana senilai sekitar Rp120 triliun ke kas negara, yang dilaporkan terjadi pada pertengahan tahun 2026, turut menyingkap ketidakjelasan otoritas antara kedua lembaga mengenai siapa yang berwenang menentukan penggunaan laba dan dana kelolaan Danantara. Ketegangan ini mencerminkan risiko struktural yang telah disinggung sebelumnya: karena penyaluran laba Danantara ke kas negara bergantung pada Keputusan Presiden yang bersifat diskresioner, terdapat ruang bagi kebutuhan fiskal jangka pendek pemerintah untuk berbenturan dengan mandat Danantara membangun kekayaan investasi jangka panjang, sebuah pola yang oleh sejumlah pengamat disebut berisiko menjadikan Danantara sebagai “mesin ATM” pemerintah apabila tidak dikelola dengan mekanisme kelembagaan yang jelas dan konsisten.

Dari sisi perbandingan internasional, desain Danantara secara terbuka meniru model Temasek Holdings di Singapura, yang dikenal sebagai perusahaan investasi milik negara yang dikelola secara profesional dengan pemisahan yang tegas antara pemerintah sebagai pemegang saham dan manajemen investasi sehari-hari. Namun demikian, pengamat juga mengingatkan risiko sebaliknya, yaitu skandal 1Malaysia Development Berhad (1MDB) di Malaysia, yang menjadi contoh kegagalan tata kelola dana investasi negara akibat lemahnya pengawasan dan transparansi. Keberhasilan Danantara dalam jangka panjang akan sangat ditentukan oleh konsistensi penerapan mekanisme pengawasan parlemen, audit independen, dan transparansi pelaporan yang sejauh ini masih terus diperkuat secara bertahap melalui perubahan undang-undang dan peraturan pemerintah yang beruntun.

16. Dampak terhadap Mitra Bisnis, Kreditor, dan Investor

Bagi kreditor dan investor yang memiliki eksposur pada BUMN, penting untuk memahami bahwa kewenangan memberi dan menerima pinjaman, mengagunkan aset, serta memberikan penjaminan kini terpusat pada Danantara dan kedua Holding-nya, dengan mekanisme persetujuan berjenjang hingga ke tingkat Presiden untuk transaksi signifikan. Hal ini berarti transaksi pembiayaan dengan BUMN individual di bawah struktur Holding perlu memperhatikan rantai persetujuan yang lebih panjang dibanding sebelumnya, namun di sisi lain juga memberikan kepastian hukum yang lebih tinggi karena persetujuan tersebut melibatkan lapisan pengawasan berganda (Badan Pelaksana, Dewan Pengawas, dan Presiden).

Bagi investor yang mempertimbangkan skema investasi bersama dengan Danantara atau anak usahanya, pemahaman atas perbedaan mandat antara Holding Investasi yang berorientasi komersial murni dengan Holding Investasi yang mengemban misi pembangunan nasional menjadi penting, karena keduanya kemungkinan besar akan memiliki toleransi risiko, jangka waktu investasi, dan ekspektasi imbal hasil yang berbeda.

17. Risiko dan Kritik yang Berkembang

Konflik kepentingan struktural: rangkap jabatan pejabat kementerian aktif di Dewan Pengawas berpotensi melemahkan independensi pengawasan yang menjadi tujuan awal pemisahan regulator-pengelola.
Ambiguitas otoritas fiskal: mekanisme penyaluran laba yang bergantung pada Keputusan Presiden membuka ruang tarik-menarik kepentingan jangka pendek (kebutuhan APBN) versus jangka panjang (akumulasi modal investasi).
Transparansi publik: sebagai badan hukum tersendiri yang bukan BUMN dan bukan lembaga negara dalam pengertian konvensional, tingkat keterbukaan informasi Danantara kepada publik dan DPR masih menjadi perdebatan, termasuk sejauh mana ia tunduk pada mekanisme pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan sebagaimana lazimnya BUMN dan lembaga negara lain.
Perlindungan hukum pengelola: perlindungan business judgment rule atas keputusan cut loss dan total loss, meskipun penting untuk mendorong pengambilan keputusan investasi yang rasional, berpotensi disalahgunakan apabila pembuktian lima syarat kumulatifnya tidak diuji secara independen dan ketat.
Ketergantungan pada satu figur: karena seluruh pengangkatan dan pemberhentian organ Danantara berada di tangan Presiden secara langsung tanpa uji kelayakan DPR, keberlanjutan tata kelola yang baik sangat bergantung pada konsistensi kebijakan lintas periode kepemimpinan nasional.

18. Catatan Analitis dan Rekomendasi

Dari perspektif hukum korporasi dan bisnis, terdapat beberapa hal yang perlu dicermati oleh pelaku usaha, mitra, dan profesional hukum yang berinteraksi dengan ekosistem BUMN pasca reformasi ini. Pertama, setiap kontrak signifikan dengan BUMN sebaiknya memuat klausul yang mengantisipasi kemungkinan restrukturisasi kelembagaan (penggabungan, peleburan, pemisahan, atau perubahan bentuk holding), termasuk kejelasan mengenai pihak yang berwenang menandatangani perubahan atau adendum kontrak pasca restrukturisasi. Kedua, mengingat kewenangan strategis (pinjaman besar, penjaminan, restrukturisasi) memerlukan persetujuan berjenjang hingga Presiden, jangka waktu pengambilan keputusan pada transaksi besar dengan BUMN patut diperhitungkan secara realistis dalam merancang linimasa proyek atau transaksi komersial. Ketiga, bagi profesional hukum yang menangani sengketa terkait keputusan investasi atau divestasi BUMN, pembuktian lima syarat business judgment rule dalam PP 34/2025 akan menjadi medan pertempuran hukum utama di masa depan, sehingga dokumentasi proses pengambilan keputusan investasi (kajian kelayakan, risalah rapat, analisis independen) menjadi krusial sebagai alat bukti.

Dari perspektif kebijakan publik, penguatan lebih lanjut yang idealnya diperjuangkan ke depan mencakup penegasan mekanisme audit independen dan pelaporan publik berkala yang setara dengan standar sovereign wealth fund internasional, kejelasan formula penyaluran laba ke kas negara agar tidak bergantung sepenuhnya pada diskresi politik jangka pendek, serta evaluasi terhadap rangkap jabatan pejabat kementerian aktif dalam Dewan Pengawas guna memperkuat independensi pengawasan yang menjadi ruh utama reformasi kelembagaan ini.

19. Kesimpulan

Reformasi BUMN melalui UU 1/2025, UU 16/2025, dan peraturan pelaksananya merupakan perubahan struktural paling signifikan dalam pengelolaan kekayaan negara di Indonesia dalam dua dekade terakhir. Pembentukan BPI Danantara sebagai pengelola investasi tunggal yang terpisah dari fungsi regulator BP BUMN mencerminkan aspirasi untuk mengadopsi model pengelolaan investasi negara yang lebih profesional dan berorientasi nilai ekonomi jangka panjang, sebagaimana dipraktikkan Temasek Holdings di Singapura. Namun demikian, skala kelolaan yang sangat besar, kompleksitas struktur berlapis (BP BUMN – Danantara – Holding Investasi/Operasional – BUMN – Anak Usaha), serta sejumlah kritik tata kelola yang telah mengemuka dalam satu tahun pertama operasinya, menunjukkan bahwa keberhasilan jangka panjang reformasi ini akan sangat bergantung pada konsistensi penguatan mekanisme akuntabilitas, transparansi, dan pengawasan independen, jauh melampaui sekadar kelengkapan kerangka hukum di atas kertas.

Dasar Hukum

Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja.
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2025 tentang Perubahan Keempat atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2025 tentang Organisasi dan Tata Kelola Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara.
Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2026 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2025 tentang Organisasi dan Tata Kelola Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara.
Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 2025 tentang Tata Cara Pengelolaan Aset Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara.
Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2026 tentang Pengelolaan Badan Usaha Milik Negara.