Hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia: Asas Lex Superior dan Cara Kerjanya

Bayangkan sebuah peraturan daerah yang mewajibkan sesuatu, padahal ketentuan itu bertentangan dengan undang-undang di tingkat pusat. Warga yang terkena dampaknya sering bingung, aturan mana yang sebenarnya harus dipatuhi. Kebingungan semacam ini sebenarnya sudah punya jawaban baku dalam sistem hukum Indonesia, yaitu melalui konsep hierarki peraturan perundang-undangan. Artikel ini menjelaskan bagaimana tata urutan peraturan itu disusun, mengapa ada peraturan yang bisa membatalkan peraturan lain, dan bagaimana asas lex superior derogat legi inferiori bekerja dalam praktik.

1. Apa Itu Hierarki Peraturan Perundang-undangan

Hierarki peraturan perundang-undangan adalah susunan berjenjang dari berbagai jenis peraturan yang berlaku di suatu negara, di mana peraturan yang berada pada tingkat lebih tinggi memiliki kedudukan dan kekuatan hukum yang lebih kuat dibanding peraturan di bawahnya. Konsep ini penting karena sebuah negara hukum modern seperti Indonesia memiliki begitu banyak jenis produk hukum, mulai dari konstitusi hingga peraturan desa. Tanpa hierarki yang jelas, akan sangat mudah terjadi peraturan yang saling bertentangan tanpa ada cara untuk menentukan mana yang harus diikuti. Di Indonesia, hierarki ini diatur secara eksplisit dalam undang-undang tentang pembentukan peraturan perundang-undangan, sehingga bukan sekadar konsep akademis melainkan norma hukum yang mengikat.

2. Urutan Hierarki Menurut UU No. 12 Tahun 2011 jo. UU No. 13 Tahun 2022

Berdasarkan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana diubah dengan UU No. 13 Tahun 2022, tata urutan peraturan perundang-undangan disusun sebagai berikut. Paling atas adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, kemudian Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat, disusul Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang yang kedudukannya setara, kemudian Peraturan Pemerintah, lalu Peraturan Presiden, dan Peraturan Daerah Provinsi, hingga Peraturan Daerah Kabupaten atau Kota. Urutan ini bukan sekadar daftar administratif, melainkan penanda kekuatan mengikat setiap jenis peraturan terhadap peraturan di bawahnya. Peraturan yang berada di posisi lebih rendah wajib tunduk dan tidak boleh bertentangan dengan substansi peraturan yang berada di posisi lebih tinggi.

3. Asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori

Asas lex superior derogat legi inferiori berarti peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah apabila keduanya mengatur hal yang sama namun berbeda substansi. Asas ini menjadi salah satu prinsip dasar yang disebutkan dalam penjelasan Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011. Dalam praktik, asas ini menjadi pegangan utama ketika terjadi konflik norma antar-peraturan. Misalnya, jika sebuah peraturan menteri mengatur hal yang berbeda dari yang diatur undang-undang, maka ketentuan undang-undang yang harus diutamakan. Prinsip ini juga menjadi dasar bagi lembaga peradilan ketika menguji apakah suatu peraturan sah berlaku atau harus dibatalkan.

4. Kedudukan Peraturan dari Lembaga dan Komisi Negara

Selain jenis peraturan yang disebutkan dalam hierarki utama, ada pula peraturan yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Bank Indonesia, menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk berdasarkan undang-undang, maupun peraturan daerah lain seperti peraturan desa. Peraturan-peraturan semacam ini diakui keberadaannya dan memiliki kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan yang sah. UU No. 13 Tahun 2022 mempertegas pengakuan atas jenis peraturan ini agar tidak ada kekosongan hukum dalam praktik penyelenggaraan negara sehari-hari.

5. Bagaimana Jika Terjadi Pertentangan Antar-Peraturan

Ketika dua peraturan yang sederajat saling bertentangan, biasanya digunakan asas lex specialis derogat legi generali, yaitu peraturan yang bersifat khusus didahulukan dari peraturan yang bersifat umum. Namun ketika pertentangan terjadi antara peraturan yang berbeda tingkatan, asas lex superior yang berlaku, bukan lex specialis. Dalam praktik pembentukan hukum, situasi ini sering muncul ketika peraturan pelaksana seperti peraturan pemerintah atau peraturan menteri ternyata memuat ketentuan yang melampaui atau bertentangan dengan undang-undang yang menjadi dasarnya. Dalam kondisi seperti itu, peraturan pelaksana tersebut berpotensi dibatalkan melalui mekanisme pengujian yang tersedia.

6. Mekanisme Menguji Peraturan yang Bertentangan

Setiap peraturan yang diduga bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dapat diuji melalui jalur hukum tertentu, tergantung jenis peraturannya. Undang-undang yang dianggap bertentangan dengan UUD 1945 diuji melalui judicial review ke Mahkamah Konstitusi. Sementara peraturan di bawah undang-undang, seperti peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau peraturan daerah, diuji melalui hak uji materiil ke Mahkamah Agung. Pembagian kewenangan menguji ini tercantum dalam Pasal 24A dan Pasal 24C UUD 1945, dan menjadi konsekuensi langsung dari hierarki peraturan perundang-undangan yang berjenjang tadi. Tanpa hierarki yang jelas, kewenangan menguji ini juga tidak akan memiliki dasar yang pasti.

7. Contoh Penerapan dalam Kehidupan Sehari-hari

Dalam praktik sehari-hari, hierarki ini sering terasa relevan misalnya ketika sebuah peraturan daerah mengatur retribusi atau perizinan usaha yang ternyata bertentangan dengan undang-undang di tingkat nasional tentang cipta kerja atau perlindungan usaha kecil. Kasus seperti ini sudah beberapa kali dibawa ke Mahkamah Agung untuk diuji, dan bila terbukti bertentangan, peraturan daerah tersebut dapat dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Contoh lain terjadi pada peraturan menteri yang mengatur teknis pelaksanaan suatu undang-undang, di mana jika substansinya melampaui kewenangan yang diberikan undang-undang, peraturan tersebut juga rentan dibatalkan oleh Mahkamah Agung.

8. Apa yang Bisa Dilakukan Warga

Bagi masyarakat awam, memahami hierarki ini penting terutama saat menghadapi peraturan yang dirasa merugikan atau tidak adil. Langkah pertama yang bisa dilakukan adalah memeriksa dasar hukum peraturan tersebut, apakah ia dibentuk berdasarkan kewenangan yang sah dan selaras dengan peraturan yang lebih tinggi. Jika ditemukan indikasi pertentangan, warga yang memiliki kepentingan langsung dapat mengajukan permohonan pengujian ke lembaga yang berwenang sesuai jenis peraturannya. Memahami mekanisme ini juga membantu warga untuk tidak mudah menyerah ketika merasa hak-haknya dilanggar oleh peraturan yang sebenarnya cacat hukum.

Dasar Hukum

Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan jo. UU No. 13 Tahun 2022, mengatur tata urutan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia.
Penjelasan Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011, memuat prinsip bahwa peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, dikenal sebagai asas lex superior derogat legi inferiori.
Pasal 8 UU No. 12 Tahun 2011 jo. UU No. 13 Tahun 2022, mengakui kedudukan peraturan yang ditetapkan oleh MPR, DPR, DPD, MA, MK, BI, menteri, dan lembaga atau komisi setingkat yang dibentuk berdasarkan undang-undang.
Pasal 24A UUD 1945, memberi kewenangan kepada Mahkamah Agung untuk menguji peraturan di bawah undang-undang terhadap undang-undang.
Pasal 24C UUD 1945, memberi kewenangan kepada Mahkamah Konstitusi untuk menguji undang-undang terhadap UUD 1945.