PKB dengan Lebih dari Satu Serikat Pekerja: Aturan Keterwakilan dan Cara Menentukan Perunding yang Sah

Bayangkan seorang staf HR di sebuah pabrik menerima tiga surat permohonan berunding Perjanjian Kerja Bersama (PKB) dalam waktu yang hampir bersamaan, masing-masing dari serikat pekerja yang berbeda, dan ketiganya sama-sama mengklaim berhak mewakili seluruh karyawan. Situasi ini bukan hal aneh di Indonesia, sebab hukum memang membuka ruang bagi lebih dari satu serikat pekerja untuk berdiri dalam satu perusahaan. Masalahnya, PKB hanya bisa dirundingkan dengan satu pihak perwakilan pekerja yang sah, bukan dengan setiap serikat secara terpisah. Banyak orang, termasuk sebagian praktisi HR dan pengurus serikat, masih beranggapan bahwa syarat sahnya sebuah serikat pekerja mewakili perundingan PKB adalah harus memiliki dukungan lebih dari 50% dari seluruh pekerja di perusahaan, sebagaimana bunyi asli Pasal 120 Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan. Padahal, sejak Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 115/PUU-VII/2009 yang diucapkan pada 10 November 2010, ambang batas 50% tersebut sudah dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak lagi mengikat. Artikel ini menjelaskan aturan keterwakilan serikat pekerja dalam perundingan PKB multi-serikat sesuai norma yang benar-benar berlaku saat ini, termasuk ambang batas dukungan yang sah, opsi koalisi, mekanisme penentuan tim perunding, dan kewajiban pengusaha untuk bersikap netral.

1. Mengapa Bisa Ada Lebih dari Satu Serikat Pekerja dalam Satu Perusahaan

Kebebasan berserikat adalah hak dasar pekerja yang dijamin negara, dan hukum Indonesia tidak membatasi jumlah serikat pekerja yang boleh berdiri di satu perusahaan. Pasal 5 ayat (2) Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2000 tentang Serikat Pekerja/Serikat Buruh hanya mensyaratkan bahwa sebuah serikat pekerja dapat dibentuk oleh sekurang-kurangnya 10 orang pekerja/buruh. Ambang batas yang rendah ini membuat pembentukan serikat baru relatif mudah, sehingga di perusahaan dengan ribuan karyawan, tidak jarang muncul lima, sepuluh, bahkan lebih banyak serikat pekerja yang berdiri sendiri-sendiri, masing-masing dengan pengurus, anggaran dasar, dan kepentingan yang bisa berbeda satu sama lain. Fenomena ini sering disebut union pluralism. Di satu sisi, kondisi ini mencerminkan iklim demokrasi industrial yang sehat karena pekerja bebas memilih atau bahkan mendirikan wadah organisasi sesuai preferensi mereka. Di sisi lain, keragaman ini menimbulkan tantangan praktis yang signifikan bagi pengusaha maupun bagi pekerja sendiri, yaitu menentukan siapa yang sah mewakili seluruh pekerja saat PKB harus dirundingkan dengan satu suara. Tanpa aturan yang jelas, setiap serikat berpotensi mengklaim mandat mewakili seluruh pekerja, yang pada akhirnya bisa memicu konflik antar serikat dan memperlambat, atau bahkan menggagalkan, proses perundingan PKB itu sendiri.

2. Aturan Asli Pasal 119 dan Pasal 120 UU Ketenagakerjaan Sebelum Dibatalkan Sebagian oleh MK

Sejak diundangkan pada 25 Maret 2003, Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan mengatur keterwakilan serikat pekerja dalam perundingan PKB melalui tiga pasal yang saling berkaitan. Pasal 119 mengatur kondisi paling sederhana, yaitu apabila di perusahaan hanya ada satu serikat pekerja, maka serikat tersebut berhak mewakili pekerja dalam perundingan PKB sepanjang jumlah anggotanya lebih dari 50% dari seluruh pekerja di perusahaan itu. Pasal 120 ayat (1) sebagaimana bunyi aslinya mengatur kondisi ketika di perusahaan terdapat lebih dari satu serikat pekerja, yaitu yang berhak mewakili pekerja dalam perundingan adalah serikat pekerja yang jumlah anggotanya lebih dari 50% dari seluruh pekerja di perusahaan tersebut. Pasal 120 ayat (2) membuka opsi koalisi, yaitu apabila tidak ada satu serikat pun yang secara mandiri mencapai 50%, para serikat pekerja dapat melakukan koalisi sehingga tercapai jumlah lebih dari 50% untuk mewakili dalam perundingan. Pasal 120 ayat (3) mengatur langkah terakhir, yaitu apabila syarat pada ayat (1) maupun ayat (2) tetap tidak terpenuhi, maka para serikat pekerja membentuk tim perunding yang keanggotaannya ditentukan secara proporsional berdasarkan jumlah anggota masing-masing serikat. Sementara itu, Pasal 121 menegaskan bahwa keanggotaan serikat pekerja untuk keperluan Pasal 119 dan Pasal 120 dibuktikan dengan kartu tanda anggota. Ketentuan-ketentuan inilah yang sempat menjadi rujukan umum, namun sebagaimana dijelaskan pada bagian berikutnya, Pasal 120 ayat (1) dan ayat (2) sudah tidak berlaku lagi sejak akhir tahun 2010.

3. Putusan MK Nomor 115/PUU-VII/2009: Pasal 120 Ayat (1) dan Ayat (2) Dibatalkan, Pasal 121 Tetap Berlaku

Ketentuan Pasal 120 ayat (1) dan ayat (2) UU Ketenagakerjaan diuji ke Mahkamah Konstitusi oleh Ronald Ebenhard Pattiasina dan Puji Rahmat, pengurus Serikat Pekerja BCA Bersatu, dengan alasan syarat dukungan lebih dari 50% tersebut memandulkan hak serikat pekerja minoritas untuk ikut serta dalam perundingan PKB dan bertentangan dengan prinsip keterwakilan serta kesederajatan hukum yang dijamin Pasal 28, Pasal 28D ayat (1), Pasal 28E ayat (3), dan Pasal 28I ayat (2) UUD 1945. Dalam Putusan Nomor 115/PUU-VII/2009 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada 10 November 2010, Mahkamah Konstitusi mengabulkan permohonan untuk sebagian dengan amar sebagai berikut. Pertama, Pasal 120 ayat (1) dan ayat (2) UU Ketenagakerjaan dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat, yang berarti kedua ayat tersebut dibatalkan sepenuhnya, bukan sekadar direvisi sebagian. Kedua, Pasal 120 ayat (3) dinyatakan konstitusional bersyarat (conditionally constitutional) dengan pemaknaan baru, yaitu frasa “Dalam hal ketentuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) atau ayat (2) tidak terpenuhi, maka” dihapus sehingga ayat ini berlaku mandiri, dan dimaknai bahwa dalam hal di satu perusahaan terdapat lebih dari satu serikat pekerja, jumlah serikat pekerja yang berhak mewakili dalam perundingan dengan pengusaha adalah maksimal 3 (tiga) serikat pekerja atau gabungan serikat pekerja yang anggotanya minimal 10% (sepuluh persen) dari seluruh pekerja di perusahaan, dengan tim perunding disusun secara proporsional berdasarkan jumlah anggota masing-masing. Ketiga, permohonan pembatalan Pasal 121 mengenai syarat kartu tanda anggota sebagai bukti keanggotaan ditolak oleh Mahkamah, sehingga pasal ini tetap berlaku penuh sampai saat ini. Putusan Mahkamah Konstitusi bersifat final dan mengikat sejak diucapkan, sesuai Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 juncto Pasal 10 ayat (1) huruf a Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, tanpa upaya hukum lanjutan yang dapat menganulirnya. Dengan demikian, sejak 10 November 2010, syarat dukungan lebih dari 50% pada Pasal 120 ayat (1) dan ayat (2) sudah sama sekali tidak memiliki dasar hukum untuk diterapkan, meskipun redaksi kedua ayat tersebut secara tekstual masih tercantum dalam lembaran resmi UU Ketenagakerjaan yang belum direvisi ulang oleh pembentuk undang-undang. Perlu dicatat pula bahwa Pasal 119, 120, dan 121 tidak termasuk pasal yang diubah atau disisipkan materinya oleh Undang-Undang Cipta Kerja, sehingga acuan yang berlaku untuk pasal-pasal ini adalah teks asli UU Nomor 13 Tahun 2003 sebagaimana telah dimaknai ulang oleh Putusan MK Nomor 115/PUU-VII/2009 tersebut.

4. Aturan yang Berlaku Saat Ini: Ambang Batas 10% dan Maksimal Tiga Serikat Pekerja

Ketentuan teknis yang mengimplementasikan pemaknaan baru Mahkamah Konstitusi atas Pasal 120 ayat (3) diatur lebih lanjut dalam Peraturan Menteri Ketenagakerjaan No. 28 Tahun 2014 tentang Tata Cara Pembuatan dan Pengesahan Peraturan Perusahaan Serta Pembuatan dan Pendaftaran Perjanjian Kerja Bersama, yang berlaku menggantikan Peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi No. PER.16/MEN/XI/2011. Pasal 19 ayat (1) Permenaker No. 28 Tahun 2014 menetapkan bahwa serikat pekerja yang berhak mewakili pekerja dalam perundingan PKB, ketika di perusahaan terdapat lebih dari satu serikat, adalah maksimal 3 (tiga) serikat pekerja yang masing-masing anggotanya minimal 10% (sepuluh perseratus) dari jumlah seluruh pekerja di perusahaan, sebuah rumusan yang selaras dengan pemaknaan yang diberikan Mahkamah Konstitusi dalam amar Putusan Nomor 115/PUU-VII/2009. Dengan kata lain, aturan maksimal tiga serikat dengan ambang batas minimal 10% keanggotaan inilah satu-satunya norma yang sah digunakan saat ini untuk menentukan keterwakilan dalam perundingan PKB multi-serikat, dan bukan lagi syarat dukungan lebih dari 50% yang sudah dibatalkan sejak 2010. Jika terdapat lebih dari tiga serikat yang masing-masing memenuhi syarat 10% tersebut, Pasal 19 ayat (2) Permenaker No. 28 Tahun 2014 mengatur bahwa penentuan tiga serikat yang berhak berunding dilakukan berdasarkan peringkat jumlah anggota terbanyak. Dengan demikian, tiga serikat dengan basis anggota paling besarlah yang mendapat kursi di meja perundingan, sementara serikat-serikat lain yang jumlah anggotanya di bawah 10% atau berada di peringkat keempat dan seterusnya tidak otomatis kehilangan hak berserikat, tetapi memang tidak memiliki hak langsung untuk mewakili dalam perundingan PKB pada periode tersebut, kecuali melalui opsi koalisi yang dijelaskan pada bagian berikutnya.

5. Opsi Koalisi Antar Serikat untuk Mencapai Kuorum Perundingan

Bagi serikat pekerja yang jumlah anggotanya memenuhi syarat 10% namun tidak masuk dalam tiga besar, hukum tetap memberi jalan untuk berpartisipasi melalui mekanisme koalisi. Pasal 19 ayat (3) Permenaker No. 28 Tahun 2014 menyatakan bahwa serikat pekerja yang telah memenuhi syarat 10% dari jumlah pekerja tetapi tidak termasuk dalam tiga serikat dengan anggota terbanyak, dapat bergabung dengan salah satu dari tiga serikat pekerja yang berhak mewakili perundingan. Bergabung di sini bukan berarti melebur secara organisasi, melainkan menyatukan dukungan suara dan kepentingan ke dalam satu barisan perunding, sehingga suara anggotanya tetap terwakili meski bukan mereka sendiri yang duduk langsung di meja perundingan. Konsep koalisi semacam ini sebelumnya diatur secara eksplisit dalam Pasal 120 ayat (2) UU Ketenagakerjaan versi asli, namun sejak ayat tersebut dibatalkan Mahkamah Konstitusi pada 10 November 2010, semangat koalisi ini tetap hidup dan justru dipertegas secara teknis melalui Pasal 19 ayat (3) Permenaker No. 28 Tahun 2014 sebagai aturan yang berlaku saat ini. Bagi tim Rumah Hukum, koalisi semacam ini sering menjadi solusi paling realistis di perusahaan dengan struktur serikat yang terfragmentasi, karena memungkinkan proses perundingan tetap berjalan tanpa memaksa penggabungan organisasi yang secara politis maupun historis sulit dilakukan. Namun koalisi harus dituangkan secara tertulis dan disepakati oleh pengurus masing-masing serikat agar tidak menimbulkan sengketa mengenai siapa yang sesungguhnya berwenang mengambil keputusan dalam tim perunding gabungan tersebut.

6. Risiko Hukum Bila PKB Dirundingkan Berdasarkan Syarat 50% yang Sudah Tidak Berlaku

Karena redaksi Pasal 120 ayat (1) dan ayat (2) secara tekstual masih tercantum dalam salinan UU Ketenagakerjaan yang beredar luas tanpa catatan pembatalan, tidak sedikit perusahaan maupun serikat pekerja yang masih keliru menerapkan syarat dukungan lebih dari 50% sebagai dasar menentukan siapa yang berhak berunding, padahal ketentuan tersebut sudah tidak memiliki kekuatan hukum mengikat sejak 10 November 2010. Kekeliruan ini berisiko serius secara hukum. Bila pengusaha menolak mengikutsertakan sebuah serikat pekerja yang sebenarnya telah memenuhi ambang batas 10% menurut Pasal 19 Permenaker No. 28 Tahun 2014, semata-mata karena serikat tersebut tidak mencapai 50%, pengusaha berpotensi digugat karena melanggar hak keterwakilan yang sudah ditegaskan Mahkamah Konstitusi, bahkan dapat dituduh melakukan union busting. Sebaliknya, PKB yang telah dirundingkan dan disahkan dengan komposisi tim perunding yang keliru menurut aturan yang sudah tidak berlaku juga berpotensi digugat cacat prosedur oleh serikat pekerja yang merasa dirugikan, yang pada akhirnya dapat menimbulkan ketidakpastian atas keabsahan seluruh PKB yang sedang berjalan di perusahaan tersebut. Oleh karena itu, tim Rumah Hukum menyarankan agar setiap perusahaan yang tengah menyusun tim perunding PKB, atau meninjau ulang PKB yang sudah pernah dirundingkan sebelumnya, memastikan komposisi keterwakilan serikat pekerja sudah sesuai dengan norma pasca Putusan MK Nomor 115/PUU-VII/2009 dan Pasal 19 Permenaker No. 28 Tahun 2014, bukan lagi mengacu pada syarat 50% yang sudah dibatalkan.

7. Mekanisme Pemungutan Suara Sebagai Alat Verifikasi Dukungan

Pasal 18 ayat (1) Permenaker No. 28 Tahun 2014 mengatur bahwa jika di perusahaan hanya terdapat satu serikat pekerja namun jumlah anggotanya tidak mencapai lebih dari 50% dari seluruh pekerja, serikat tersebut tetap dapat mewakili pekerja dalam perundingan PKB apabila telah mendapat dukungan lebih dari 50% pekerja melalui pemungutan suara. Ketentuan ini melengkapi Pasal 119 UU Ketenagakerjaan yang tidak tersentuh oleh Putusan MK Nomor 115/PUU-VII/2009 karena permohonan yang diperiksa Mahkamah hanya menyasar Pasal 120 dan Pasal 121, sehingga syarat 50% untuk skenario satu serikat pekerja tetap berlaku sebagaimana adanya. Prosedurnya diatur secara rinci: Pasal 18 ayat (2) mewajibkan pemungutan suara diselenggarakan oleh panitia yang terdiri dari pengurus serikat pekerja dan wakil-wakil pekerja yang bukan anggota serikat, Pasal 18 ayat (3) mewajibkan hasilnya diumumkan paling lambat 30 hari sejak panitia dibentuk, dan Pasal 18 ayat (9) mensyaratkan penghitungan suara disaksikan oleh perwakilan pengusaha serta instansi ketenagakerjaan setempat agar hasilnya transparan dan tidak mudah digugat keabsahannya. Meski dirancang untuk kondisi satu serikat pekerja, logika serupa acap dipakai sebagai rujukan analogis di perusahaan multi serikat ketika seluruh proses ranking dan koalisi berdasarkan Pasal 19 Permenaker No. 28 Tahun 2014 tetap menyisakan sengketa mengenai legitimasi dukungan riil dari pekerja.

8. Kewajiban Pengusaha Bersikap Netral dan Larangan Union Busting

Di tengah dinamika banyak serikat pekerja yang saling bersaing memperebutkan kursi perundingan, pengusaha wajib menjaga sikap netral dan tidak boleh memihak salah satu serikat, apalagi menciptakan kondisi yang menguntungkan satu serikat tertentu demi memudahkan kepentingan perusahaan. Pasal 28 UU No. 21 Tahun 2000 tentang Serikat Pekerja/Serikat Buruh secara tegas melarang siapa pun, termasuk pengusaha, untuk menghalang-halangi atau memaksa pekerja membentuk, tidak membentuk, menjadi pengurus, tidak menjadi pengurus, atau menjalankan kegiatan serikat pekerja, dengan cara melakukan pemutusan hubungan kerja, memberhentikan sementara, menurunkan jabatan, atau melakukan intimidasi dalam bentuk apa pun. Pelanggaran atas larangan ini bahkan dikategorikan sebagai tindak pidana kejahatan dengan ancaman sanksi pidana, bukan sekadar pelanggaran administratif. Dalam konteks PKB multi serikat, netralitas ini berarti pengusaha tidak boleh mempercepat proses verifikasi untuk satu serikat sementara mempersulit serikat lain, tidak boleh memfasilitasi ruang rapat atau akses informasi secara timpang, dan tidak boleh memberi keistimewaan kepada pengurus serikat tertentu sebagai imbalan agar bersikap kooperatif terhadap manajemen. Dalam praktik, tidak jarang ditemukan kasus di mana pengusaha, meski tidak bermaksud melanggar hukum, justru terjebak dalam tuduhan union busting karena kurang berhati-hati dalam memperlakukan serikat pekerja yang berbeda secara setara selama proses menuju perundingan PKB.

Dasar Hukum

Pasal 119 dan Pasal 120 UU No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan, mengatur keterwakilan serikat pekerja dalam perundingan PKB, dengan Pasal 120 versi asli mensyaratkan dukungan lebih dari 50% dari seluruh pekerja di perusahaan bagi serikat yang berhak berunding
Putusan Mahkamah Konstitusi No. 115/PUU-VII/2009 tanggal 10 November 2010, membatalkan Pasal 120 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 13 Tahun 2003 karena syarat dukungan lebih dari 50% dinilai memandulkan hak serikat pekerja minoritas untuk ikut serta dalam perundingan PKB dan bertentangan dengan UUD 1945, sementara Pasal 121 tetap berlaku
Pasal 28, Pasal 28D ayat (1), Pasal 28E ayat (3), dan Pasal 28I ayat (2) UUD 1945, menjadi dasar konstitusional yang digunakan Mahkamah Konstitusi untuk menilai ketentuan ambang batas 50% bertentangan dengan hak berserikat dan hak atas perlakuan yang sama di hadapan hukum
Pasal 5 ayat (2) UU No. 21 Tahun 2000 tentang Serikat Pekerja/Serikat Buruh, hanya mensyaratkan sebuah serikat pekerja dapat dibentuk oleh sekurang-kurangnya 10 orang pekerja/buruh, tanpa membatasi jumlah serikat yang boleh berdiri di satu perusahaan